【政策聚焦】积分落户制的合理性及其背后公共福利不均等问题

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楼主 2022-05-09 13:22:47
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长江产业经济研究院


编者按


2016年12月27日,南京市发布了《南京市积分落户实施办法》和《南京市户籍准入管理办法》两条新规,从2月1日起,外地人“积分落户”的户籍新政正式在南京施行,这也意味着实行多年的购房落户政策将成为历史。

 

基于这一背景,长江产业经济研究院院长刘志彪教授提到:“有人认为,迁徙自由权是现代社会公民应当享有的一项基本权利。对外国人落户实行积分制可以支持,但坚决反对任何中国城市对中国人落户实行积分制,因为南京是全国人民的南京,不是南京人的南京。而这个问题背后的实质是限制国内区域间自由迁徙的积分制到底合不合理?”针对这一议题,群内众多海内外知名专家、学者对此展开了讨论。我们精选了部分观点发布于这一期推文中,欢迎您在评论区对文中的观点提出建议或补充。

 

观  点    


【积分落户等户籍制度的合理性】


倪敏(硅谷创业):国内用户籍制度限制了人的自由流动,长远看对市场经济的自我调节是一种限制。不放开户籍制度,那资源就永远集中在城市,非城市人口就想挤进城市,结果户籍制度趋严,城市资源集中更加明显,然后人口更想挤进来。当发达地区饱和了,居住成本高不可攀,就会向欠发达地区回流了,市场会起作用。


在美国,房价越高的地方房产税越高,多缴的税变成地方收入,有更多钱建设学校和公共设施。


杜运苏(南京财经大学):目前完全取消大城市人口限制不现实,关键是积分制与购房落户制的公平性。随着养老和医疗全国统筹推进,人口流动最大的障碍是基础教育。二胎放开以后,这个问题更加不可能解决,毕竟基础教育资源有限,一旦放开,远远超出承载能力。


唐德淼(无锡环研中心):城乡二元的户籍制度应该逐步取消,有不公平性;自由流动,是人力资源配置的方式之一,应以市场调节为主。


颜银根(南京审计大学):类似积分落户的户籍制度无非希望:(1)减少人口流入;(2)多流一些精英但这种制度会对欠发达地区产生更强的抽血效应。人口流动的最终结果一定是吸取欠发达地区最优秀人才,欠发达地区发展更缓。我个人猜测,特大规模,超大规模城市现在已经严重影响城市生活质量,负效应很强,因此现在政府只能用制度手段控制。


刘根荣(厦门大学):我认为积分落户的方法是积极的,应该肯定,至少让人有明确的预期。也不能过于迷信大城市,城市发展有阶段性,大城市会在未来的某一时期达到饱和,小城镇就会成为新的增长点。


人口流动的初期对流入地会带来一定的财政负担,但这些新鲜血液是推动流入地经济发展的重要力量,所以要有长远眼光看问题。现在各方都以自己为中心追求自身利益最大化,忽视公共权利的制度建设。可以考虑财政转移支付券制度,将公共产品供给实现量化到个人的制度,每个人可以取得相应的财政资源。流入地可以根据流入人口的数量,在省级层面实现财政转移支付。


罗立彬(北京第二外国语学院)我觉得任何制度(包括积分落户和买房落户)的出现或者退出,背后都有制度的成本收益衡量问题。积分落户有利于实际在南京的人口享受公共服务,而不是只买个房子,人却不在南京就业不为南京做贡献的人就可以享受公共服务,这应该是为了公平考虑,因为让一些没钱买房的人,只要在当地就业也可以落户享受公共服务。就像北京现在有不少外地人租房也可以上小学。当然可能表面上牺牲一点经济增长的效率因为公共服务均等化肯定会牺牲效率,甚至有浪费,但是从中国国情看,有时候这种牺牲浪费也会带来社会和谐的收益。


如果买房子就可以落户并享受公共服务,那公共服务就不再公共了,变成了谁有钱谁就享受公共服务。虽然市场机制最终可能发挥作用使得拥有货币投票权的人享受更多优质服务。但是作为政府,肯定要在政策上更支持均等化。从这个角度看,积分落户肯定比购房落户强。


赵正宇(南京市园林局):户籍制度不太可能取消,并且户籍制度虽然有弊端,但绝不是影响市场要素流动的主因。


马步洋(Metalink新材料):大城市病教训深刻,尤其是摊大饼式发展模式,资源集聚到一定程度将产生负效应。采取措施延缓几个特大城市膨胀速度无疑有其很大合理性,户籍只是其中之一,且从经济社会发展长期趋势看,户籍无法真正阻挡人口流动,关键是有计划地疏导,尤其是发展次中心城市,形成人口分布的星罗点状状态,这也是其它城市的发展机遇,如南京。


实践证明,200万以上人口城市才有产业资源综合集聚效应,大至1000万就可能产生负效应,中国东部应发展一批500万城市人口次中心城市,长期来看,是提升次中心城市资源集聚层次。医疗、教育、就业机会,以市场化机制,以次中心城市为载体,实现均衡化。


张慕濒(华东师大):户籍制度实际上已经在做出调整。我觉得人口向大城市流动这个现象不能简单地看作为了享受户籍带来的公共福利(北上深其实各有不同),大城市主要的功能还是提供了一个要素流动并高效交易的网络,比如就业机会。所以上海有很多的非户籍流动人口,只要能生存下去,再大的生活成本也选择留下来。大城市其实是制度供给相对充分下的一种市场化选择,提供大城市供给应该从北上深辐射的二线城市开始,区域经济中的一些特色地级城市也已经呈现出勃勃生机,比如广东惠州。


鲁明泓(长江产经智库特聘研究员):短期恐怕也只有积分落户了。不过可以在积分的构成部分,做些文章。如果想要高素质的人群,就把学历要求定高点;如果需要资金,就将纳税标准定高点;如果想要劳动力,就制定合适的年龄标准;如果定位公平,那就按先来后到的顺序决定。


姜德波(南京审计大学):措施演变过程:直接交钱买户籍(上世纪80年代末90年代初)——买房入户(90年代以后)——积分入户(现在),总体看,政策还是更合理了,是进步。


【如何解决公共福利不均等问题】

刘志彪(长江产经院):听一个苏南某地区县的官员说,过去买房入藉,某些相对贫乏地区的人,到该市农村地区买一套几十万的破房子,拉十几个人入籍当地,由此本地必须负担其脱贫重任,还要负担其子女教育、老人抚养、全部医疗等公共服务支出。这一方面影响了转入地原住民的公共福利,如上中小学更拥挤等;另一方面由于各地承担2018年全面建成小康社会的任务,这会影响当地政府财政支出预算以及达小康社会目标的实现。


身份证制度推行后,限制人员流动的户籍作用就不大了,现在户籍制度其实已变成公共福利不均等的代码,由于基础教育和医疗等资源在地区间不公平分配,要如何推进公共福利均等化?


谭江涛(三峡大学):完全依靠地方政府进行基础教育与基本医疗投入,那是中央财政的推卸责任,这种制度设计也进一步阻碍了生产要素的自由流动。


孙军(淮海工学院):我认为根本问题在于基础教育和医疗等资源不公平引起的,我建议:一是医疗、基础教育等向社会资本开放;二是给予农民土地、房屋等确权,增加财富收入,在此基础上逐步取消户籍制度。

公共福利均等化,绝对不能由权力来安排,应以来市场化,权力来弥补市场不足之处。


毛丰付(浙江工商大学):,大城市和特大城市的社会动员机制和小城镇及农业地区不同,风险程度更高。从经济上看,特大城市是增长引擎,放开人口,财政不可持续,影响经济效率。从历史遗留看,大城市福利和其他地区比起来有巨大福利势差,积分制相当于分级泄洪。


高春亮(南京财经大学):实现公共服务完全均等化浪费也大,比如公共服务按镇村配置,如果人都走向大城市,那公共服务配置也会出问题。问题就是大城市主导还是中小城市主导,还是兼而有之。另外,我国城镇化减速也难免,如果人们愿意留在中小城镇还好,否则大城市成为必然。优质资源稀缺与人口众多是根本矛盾,流动的目的不是单纯就业,而是人力资本积累变现,大城市的作用很大的,所以还是需要增加特大城市,减少北上广深稀缺程度,这样地级市压力也小些。


孙东(南京审计局):江宁区是个典型,在江宁不仅有临近的安徽大量需要解决的外来务工子女就读问题,还有河南等不相近的省份集中从事废旧回收的人员子女就读问题。江宁是解决外来务工子女就读最多区域,现在从建邺区往雨花区迁移,从雨花区又被疏导到江宁。所以江宁的新班额、择校率都不达标。江宁最多有接近1/3的外来子女就读,生均公用经费对区里都是不小负担。


谈镇(江苏省委党校):一般来说:公有制效率要低于私有制,共和制效率要低于联邦制!解决的办法:加大混合所有制改革,加大地方立法权!就当下服务教育来说,义务教育由国家财政承担,大学教育主要由省级财政承担,职业技术教育由地市级财政承担。


大城市病的原因,可能还是大城市太少了,且分布不均匀。我测算过,美国20%的人口集中超大城市,日本接近40%。中国达到美国水平,超大城市需要吸纳3个亿,大概需要十个北京和上海。


改革以来的城市化,可以称之为流动的城市化,即,流动人口并没有沉淀,融入到城市,成为市民。下一阶段的城市化,应该是进入扎根城市化阶段。


基本公共服务均等化,可能更实际。即,基本公共服务,,应该予以保障,也是政府的职责所在。非基本公共服务,不宜均等化,而应考虑差异化,市场化。


户籍最初被强制与土地和房产联系,后又在城镇化中衍生出医疗教育等公共服务的不平衡。表象看,,本质还是城市服务享有权利。此处需分析两类人的福利是否都没有损失:一是进城者,二是原住者。尤其是不能忽视原住民的福利损失。解决当前大城市户籍等问题的一条思路是做加法,即发展三四线等城市的教育医疗等公共服务,既能改善三四线城市原住民福利,又能吸引更多人进入三四线。对于一国或某一省辖区而言,应统筹协调发展区域经济,放开准入,完善退出机制,建立市场化的公共服务供给体系。


孙国民(南京大学应用经济学博士后):中国现在的很大问题是经济发展带来的城市发展不平衡,通过国家城市,中心节点城市建设,打造多级核心和发展高地,且要在中西部地区进行布点,然后配合政策促动,是不错的选择。


杨平宇(南京大学应用经济学博士后):城市有那么好的公共服务主要原因是人口密度大,均摊成本不高。医院和学校只是城市向心力的一部分。消费娱乐,文化休闲等场所也是现代年轻人必不可少的。


陆慧琦(溧阳市政府):所谓公共服务均等化,体现的应该是底线思维,守住的首先是民生生存底线。在此基础上,根据财力,让群众分享经济社会发展的红利,实现可持续的健康增长和社会关怀。在此过程中,影响决策最大的是两个基本面问题:1.政策准入和管理方式;2.财政分配模式。不考虑基本面,脱离实际的建议有社会效应,但缺乏执行力。


文字整理:查婷俊

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